台海若有战争，菲律宾真会像杜特尔特承诺的保持中立吗

据《马尼拉公报》等菲律宾媒体26日报道，该国总统杜特尔特上周出席宿务省拉普拉普市一会议时谈及南海问题和台海局势，他重申菲律宾绝不会与中国开战，并宣称，如果台海发生战争，菲律宾将保持中立。

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一、安全感知与菲律宾战略偏好转向

中美竞争塑造了亚太地区的二元格局，加大了亚太地区多数国家在安全与发展偏好上的统筹难度。亚太地区国家的对华政策，主要受到安全感知和发展诉求两方面的影响。所谓安全感知，指的是外交决策者基于本国所处体系压力、国际安全环境所产生的感受、理解和判断。安全感知的对象通常指的是与国家权力和国家间政治相关的政权安全、国家稳定以及国际环境。发展诉求并非简单等同于经济增长，除了经济发展，也需要考虑社会稳定和社会发展，以及社会财富的公平分配。在体系较为稳定时期，小国对安全诉求不敏感，而对发展诉求更为敏感，同时会根据大国竞争态势自行调整两类战略诉求。

就菲律宾而言，作为一个地区中小国家，安全感知和社会发展的偏好对其对外政策都有着重要影响，这种偏好选择自然也会体现在对华外交政策之中。在国际安全局势较为稳定的时期，菲律宾对中国的经济利益和发展诉求增加，会促使其对华政策趋向合作。相反，当安全威胁感知上升时，安全诉求将会优先于经济获利考量，从而大大增加菲律宾对华政策的制衡性。

在安全感知方面，抛开与中国的南海争端，菲律宾所面临的安全威胁并不大。周边国家相对于菲律宾而言实力优势并不明显，同时东盟内部对武力使用的规范也使得东盟成员国间的军事冲突受到限制。相反，中菲南海争端则会对菲律宾的安全感知产生重要影响。如果南海争端激化，菲律宾的安全威胁感知增强，其对华政策自会趋向制衡。而一旦南海争端降温，菲律宾的对华安全威胁感知又会降低，制衡中国的意愿也会下降。此时，满足菲律宾国内发展诉求则会成为菲律宾政府对华外交的重要议题。

在安全局势稳定时期，发展诉求则会成为决策者执政的重要议程。对于杜特尔特政府而言，发展议题是获得国内民众广泛支持的重要保证，是解决诸如裙带关系、国会腐败、毒品和枪支泛滥等民众关注点和社会痛点问题、有效引导菲律宾国内民粹主义潮流的重要武器。同时，实现菲律宾经济发展以及经济成果在社会成员中的公平分配，也是解决当前菲律宾国内面临的青年群体失业、贫困问题以及极端暴力等一系列民生问题的重要途径。

从根本上看，菲律宾这种战略偏好的转变，实则源于对自身当前所处地区安全架构的认知。杜特尔特总统认识到，亚太地区的安全结构已然发生深刻变化。当下中美两国在东亚地区的竞合实际上形成了相对稳定的安全架构，这种相对更安全的国际环境对小国实现发展诉求助益极大。小国对体系中大国权力的变动更为敏感。而在杜特尔特看来，中国-美国-东盟三者在安全领域的博弈促使东亚安全结构更具相对稳定性。随着中国崛起，美国在亚太地区的影响力相对下降，美国在中菲领土争端中不选边站的立场，则让菲律宾政府怀疑美国作为盟友保卫菲律宾南中国海利益的能力和决心。而中国在崛起过程中，也需要考虑美国在亚太地区的安全同盟体系的存在，关注东盟国家的安全顾虑，借助多边安全框架缓和自身崛起带给东亚地区主导国和邻国的战略压力，这一系列理性考量促使中国不寻求进一步扩大岛礁建设。从这个意义上看，南海问题不至于进一步发酵。

正是意识到菲律宾当下所面临的安全环境发生了良性改变，国家处在一个相对更安全的国际环境之中，因而，杜特尔特政府执意调整对华政策，在中菲关系中更多突出经济发展诉求，助力实现国内经济和社会的协调发展。

二、发展诉求与菲律宾对华政策调整的成效

综上可知，杜特尔特执政以来，菲律宾对华政策偏好实现了从安全感知到发展诉求的转变。在安全感知方面，他认识到菲律宾所面临的国际安全局势相对稳定，南海热点问题不至于进一步发酵。而菲律宾严峻的经济增长压力和社会公平问题，以及中菲发展利益的契合，是促使他把发展诉求置于优先议程，积极调整对华外交和中菲关系的主要动力。

杜特尔特总统将发展经济、提高社会福利作为重要的国内政治议程，实现菲律宾经济稳定与可持续发展成为国家安全战略的重要组成部分。杜特尔特以竞选黑马当选为新任总统，这是菲律宾民众特别是底层民众不满现状、希望变革的直接体现。对菲律宾民众来说，具有超强个人魅力的杜特尔特出任总统，可以激发变革，为解决国内面临的一系列棘手问题提供坚强的领导。阿基诺三世执政6年，尽管菲律宾经济保持了高速增长，但是增长成果没有被社会各阶层广泛分享，显著提高民众的生活水平，满足民众对于经济强劲发展的期待，菲律宾仍受困于公共基础设施破旧、社会服务供给不足、犯罪率居高不下等窘境。贫穷、失业、收入不均以及城乡发展差距等问题，被视为可能引发菲律宾社会严重动荡的潜在威胁。杜特尔特作为一位民选总统，顺应菲律宾民粹主义潮流，在施政纲领中即强调秩序和发展，反对腐败，打击毒品和街头犯罪，发展经济，着手解决贫富两极分化问题，矢志将菲律宾建成人人都能享有舒适生活的国家。

得益于超高的民意支持率以及国会中多数党联盟的支持，杜特尔特政府发表首次国情咨文便提出要进行改革，指出未来六年菲律宾经济社会改革的重点，包括改革税制，改革财政，以及进行大规模基础设施建设。2016年10月，杜特尔特政府提出了菲律宾实现经济发展的“雄心2040”新发展战略，力争到2040年，将菲律宾打造成一个繁荣、稳定的国家，政府廉洁、高效、公正，人民安居乐业。2017年2月，菲律宾国家经济发展署(NEDA)批准通过了《2017-2022菲律宾发展规划》(PDP)，作为实现“雄心2040”四步规划中的第一个计划，主张经济改革，实现公平发展，经济发展成果为社会各阶层所共享。2017年4月，菲律宾政府推出了特大型基础设施建设项目“大建特建”计划，按照该计划，菲律宾政府将在2017-2022年六年间投资8.4万亿比索(约1800亿美元)进行基础设施建设，到2022年基础设施建设投入将占到国内生产总值的7.3%，促进菲律宾经济和产业升级。2018年，菲律宾政府全面铺开“大建特建”计划第一批高价值基建项目。据菲律宾新闻部2018年7月公告称，杜特尔特总统执政以来，约有323项基础设施项目已经建成或者正在建设过程中。而无论是2022年目标的实现，还是2040年目标的实施，菲律宾都需要庞大的基础设施建设投资，为此，杜特尔特强调必须强化与中国的合作，借助中国的人才、资金和技术，帮助菲律宾脱贫。他将基础设施建设作为实现经济发展、改善民生的重要手段，在对华外交中凸显基建投资与社会协调发展诉求。

2016年杜特尔特总统上台以来，菲律宾对与中美两国的关系进行了大幅调整。对于菲律宾对华政策调整的原因，以往主要从结构现实主义、新古典现实主义、国内政治、决策心理等理论视角进行分析，但都存在一些不足。本文主要基于“安全感知-发展诉求”的理论框架，认为杜特尔特总统认识到东亚地区安全架构的相对稳定，因而其执政以经济增长和社会发展为优先政治议程，其对华政策目标可以实现从安全威胁感知到诉诸发展合作的转变，对华外交表现出强烈的发展诉求。这种调整在较短时间里平息了南海问题导致的双边关系动荡，双方不断增进在安全、经贸投资、社会发展等多领域的合作，两国外交取得了丰硕的成果。中菲关系的全面转圜，也为中国与东盟国家就“南海行为准则”展开磋商提供了良好的条件，有助于南海安全形势的进一步好转，以及东南亚地区安全局势的长期稳定。

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